De samenleving verandert men niet bij decreet: Politiek-ambtelijke modernisering in de Vlaamse gemeenten

Abstract

Vertrekkende vanuit de vraag in welke mate regelgeving samenlevingen en organisaties kan wijzigen, stond deze bijdrage stil bij de doorwerking van het MAT in de gemeentelijke organisatie en beleidscyclus. De analyses, uitgevoerd op kwantitatief datamateriaal verzameld bij gemeentesecretarissen in 2008 en 2013, wijzen in de eerste plaats op het belang van de organisatiecultuur: in die gemeenten waar de organisatie in sterkere mate gestroomlijnd is naar het diensthoofdenmodel, kan het MAT sterker zijn stempel drukken op de beleidscyclus. Daarnaast is er een positieve samenhang tussen de gepercipieerde invloed van de afsprakennota op de samenwerking tussen politiek en administratie en de rol van het MAT. Ook de percepties over het meerjarenplan hangen significant samen met de positie van het MAT: secretarissen die het meerjarenplan positiever evalueren, kennen het MAT een belangrijkere rol toe in de beleidscyclus. Deze vaststellingen gelden in 2008 en 2013. Om deze organisatiecultuur meer diepgaand in beeld te brengen, werden in het voorjaar van 2015 diepte-interviews afgenomen met de secretarissen, burgemeesters en schepenen van financiën uit zes Vlaamse gemeentebesturen. Latere bijdragen zullen deze kwalitatieve bevindingen toetsen aan de kwantitatieve resultaten. Ten tweede viel de beperkte bijdrage van de contextuele kenmerken op. Terwijl in 2008 alleen de politieke stabiliteit in relatie stond met de gepercipieerde vinden we voor 2013 alleen een verband met de financiële situatie. Deze laatste samenhang gaat in tegen de resultaten van eerder gelijkaardig onderzoek, maar sluit wel aan bij andere studies aangaande institutionele hervormingen die concluderen dat een gunstige financiële situatie investeringen in hervormingsinitiatieven faciliteert. Mogelijk speelt de financiële ratio die getest werd, hier een rol. Anderzijds had de autofinancieringsmarge slechts een invloed op de slagkracht van het MAT in 2013 en niet in 2008. Hiervoor kan een drievoudige verklaring worden aangereikt. De eerste houdt verband met de berekeningswijze van deze indicator: terwijl de autofinancieringsmarge voor de huidige periode werd berekend op basis van de ramingen uit de meerjarenplannen, dienden de reële cijfers uit de jaarrekeningen als uitgangspunt voor de constructie van dezelfde variabele voor de voorgaande zittingsperiode. Daarnaast speelt de veranderende financiële situatie waarin de Vlaamse gemeenten zich momenteel bevinden, zoals geschetst door Leroy (2013), mogelijk een rol. Toen het Gemeentedecreet in 2007 werd uitgerold, was er nog geen sprake van de mondiale financiële crisis en de effecten daarvan op de gemeentefinanciën. Ten derde werd de betekenis van de autofinancieringsmarge pas echt duidelijk met de invoering van BBC. Daarnaast relativeert deze bijdrage ook het belang van de schaal voor de doorwerking van het MAT. Verschillende studies tonen aan dat deze vaststelling niet als verrassend beschouwd moet worden. De optimale schaal om een gemeente de nodige bestuurskracht te geven bestaat niet, schalen differentiëren naar tijd en functie.73 Dat wordt bevestigd door de Bestuurskrachtmeting voor plattelandsgemeenten, waaruit blijkt dat plattelandsgemeenten – die traditioneel minder inwoners tellen – niet per definitie een probleem hebben met kwaliteitsvol besturen. Tot slot benadrukken de analyses de invloed van individuele kenmerken, weze het dat het profiel van de secretaris enkel in 2013 een rol speelt. Zowel voor de ervaring van de secretaris als voor zijn betrokkenheid bij de totstandkoming van het meerjarenplan, worden de hypothesen in dat jaar bevestigd. Omwille van methodologische beperkingen bleef het aantal individuele kenmerken beperkt in deze analyses. Toekomstig onderzoek kan deze lacune opvullen door meer persoonskenmerken van de secretarissen op te nemen en hun invloed in kaart te brengen. Bijkomend kunnen de inzichten van andere betrokken actoren zoals burgemeesters en/of schepenen de voorgestelde resultaten uitdiepen, dan wel nuanceren. In het kader van de eerder vermelde SBOV-onderzoeksprojecten werden deze actoren bevraagd over het Gemeentedecreet in 2008, 2009 en 2012. Latere publicaties zullen hun antwoordgedrag tegen het licht houden en vergelijken met dat van de secretarissen. 44. Samengevat leert deze bijdrage – Crozier (1979) parafraserend – dat de samenleving niet uitsluitend wordt veranderd bij decreet. Crozier benadrukte trouwens zelf het belang van openheid, opnemen van verantwoordelijkheid, zin voor initiatief enz. voor het terugdringen van de schaduwzijden van de bureaucratie. Overigens, Maes (2003) waarschuwde in 2003 dat een nieuw gemeentedecreet niet automatisch zou leiden tot een vernieuwde aanpak. “Minstens even belangrijk is de aanvaarding ervan door diegenen die het recht dienen toe te passen: zij moeten vertrouwd worden gemaakt met het nieuwe recht, zij moeten overtuigd zijn van de argumentatie, die daaraan ten grondslag ligt; zij moeten in staat zijn om dit recht te implementeren en zij moeten daarvoor over de nodige capaciteiten en instrumenten beschikken”.