The legal transition towards a Circular Economy: EU environmental law examined

Abstract

Pressures on natural resources, the environment and human health have increased in the past decades and will continue to rise if no changes will come about in many of our current patterns of resource extraction, manufacturing, product use and waste management. To this end, the European Union (EU) aims at transforming the Union’s economy from a linear system into a so-called Circular Economy, which is an economy based on a lifecycle approach. Establishing the right regulatory regime for a Circular Economy is one of the challenges facing the EU. This doctoral dissertation aims to contribute to a better understanding of the legal conditions that ideally need to be fulfilled in order to enhance the transition towards a Circular Economy in EU environmental law. The study first analyzes the embedding of the Circular Economy concept in EU primary law and EU environmental policy, whereupon three key laws are identified for the transition. Next, these laws are separately analyzed in three case studies based on a particular starting point derived from the Circular Economy ideology to determine which aspects of the laws obstruct the transition. Additionally, certain improvements to the policy framework for the Circular Economy, i.e. the 2015 Circular Economy Package, are proposed to address the legal obstacles. The case studies concern: Ecodesign Framework Directive (EFD), on the possibility to broaden the law’s scope to nonenergy-related products such as wooden products. The analysis shows that a greater emphasis on material-related aspects can already be legally founded. However, there are certain additional features that must be taken into account as well. For example, several principles of environmental law become more relevant. In addition, the consistent use of terminology is essential; this generally concerns the definitions and concepts laid down in other framework laws. Finally, additional information flows on material use need to be generated with the support of specific policy instruments outside the realm of the EFD. All in all, these issues are likely to further enhance the consistency and coherence of the regulatory framework for wooden products. Waste Framework Directive (WFD), on the opportunities to encourage qualitative recycling, which includes a closer examination of the use of harmonized European standardization. The study reveals that the WFD does not provide any guidance in specifying the legal meaning of ‘qualitative recycling’. The only instrument that is material-specific and can therefore potentially grasp ‘high quality’ is the End-of-Waste (EoW) instrument. A shortcoming of EU EoW criteria is, however, that they only set minimum quality thresholds, which was also the case for the criteria for glass wastes. Based on similar shortcomings, the alternative of harmonized European standardization is not indisputably appropriate either. Therefore, additional means for promoting qualitative recycling need to be explored, such as other legal acts, soft-law and/or private-party instruments. REACH, on the differences in compliance between virgin and recycled materials. This analysis shows that plastics recyclers encounter several compliance problems under REACH. Generally speaking, it is more challenging for recyclers than for primary manufacturers to collect the information required under the (exemption of the) registration rules. The information gap also affects the possibility to meet the requirements on the authorization or restriction of certain risky substances or mixtures. Amongst others, therefore, REACH should create more room for uncertainty and innovation, and should be better attuned to the Ecodesign framework, triggering producers to share the responsibility for the quality of (waste) materials. Besides these more specific recommendations for each individual law, some overarching recommendations to change the EU regulatory regime for the Circular Economy are made as well. This includes the recognition of ‘life-cycle thinking’ as a new environmental legal principle and ‘EU materials law’ as a branch of EU environmental law that regulates the materials system ideally pursuant to the Circular Economy concept.

De druk op natuurlijke hulpbronnen, het milieu en onze gezondheid is in de afgelopen decennia opgelopen. Deze ontwikkeling zal nog verder doorzetten als er geen veranderingen plaatsvinden ten aanzien van de manier waarop we grondstoffen winnen, producten vervaardigen, producten gebruiken en afval beheren. Daartoe beoogt de Europese Unie (EU) haar economie van een lineair systeem te transformeren naar een zogenaamde circulaire economie die gestoeld is op een levenscyclusbenadering. De realisatie van het juiste wettelijk kader voor de circulaire economie is een van de uitdagingen waarvoor de EU staat. Het doel van dit proefschrift is om een bijdrage te leveren aan het beter inzichtelijk maken van de juridische voorwaarden om de transitie naar een circulaire economie in Europees milieurecht te bevorderen. Allereerst wordt er gekeken naar de verankering van de circulaire economie in de primaire wetgeving van de EU en in het Europees milieubeleid. Daarnaast worden er drie wetten globaal besproken die een essentiële plek innemen in de transitie. Deze wetten worden vervolgens in drie afzonderlijke casestudy’s geanalyseerd op grond van een bepaald uitgangspunt dat ontleend is aan het gedachtegoed van de circulaire economie om te bepalen welke aspecten van die wetten belemmerend werken. Er wordt daarbij eveneens besproken welke verbeteringen aangebracht kunnen worden in het Europees beleidskader voor de circulaire economie, te weten het Pakket Circulaire Economie uit 2015, om zo de juridische barrières te slechten. De casestudy’s zijn: Kaderrichtlijn ecodesign (EFD), over de mogelijkheid om het toepassingsgebied van de richtlijn uit te breiden naar niet-energiegerelateerde producten, zoals houten producten. De uitkomst van de analyse is dat het momenteel al mogelijk is om materiaalgerelateerde aspecten in productontwerp beter te benadrukken. Er dient echter ook rekening te worden gehouden met andere aspecten. Verschillende milieurechtsbeginselen zullen bijvoorbeeld relevanter worden. Daarnaast zal het consistente gebruik van terminologie belangrijk zijn; dit betreft veelal de definities en concepten zoals vastgelegd in andere kaderwetten. Ten slotte zullen bepaalde beleidsinstrumenten die buiten de directe invloedssfeer van de EFD liggen moeten worden aangeboord om zo in de aanvullende informatiestromen over materiaalgebruik te voorzien. Al met al zouden deze punten de consistentie en samenhang van het juridisch raamwerk voor houten producten waarschijnlijk verbeteren. Kaderrichtlijn afvalstoffen (WFD), over de mogelijkheden om kwalitatieve recyclage aan te moedigen, wat tevens een nader onderzoek vergt naar het gebruik van geharmoniseerde Europese normen. De studie toont aan dat de WFD geen hulp biedt bij het uitklaren van ‘kwalitatieve recyclage’. Het enige instrument dat materiaalspecifiek is en dat daarom de potentie heeft om ‘goede kwaliteit’ te vatten is het einde-afvalinstrument. Een tekortkoming daarvan is dat het enkel minimum grenswaarden stelt, zoals ook het geval is bij de criteria voor afvalstoffen van glas. Dezelfde soort tekortkomingen maken dat het alternatief, namelijk het gebruik van Europees geharmoniseerde normalisatie, óók niet het juiste middel is. Hierdoor zullen er andere manieren moeten worden gezocht om kwalitatieve recyclage te bevorderen, zoals via andere rechtshandelingen, soft law-instrumenten en/of privaatrechtelijke instrumenten. REACH-verordening, over de verschillen tussen primaire en gerecycleerde materialen in de naleving van de verordening. Het blijkt dat de recyclagebedrijven die plastics verwerken verschillende problemen ondervinden met de naleving van REACH. Het is over het algemeen moeilijker voor recycleurs om aan de informatie te geraken die nodig is om aan de wettelijke registratie-eisen (of de vrijstelling daarvan) te voldoen. Het informatietekort tast ook de mogelijkheid aan om aan de autorisatie- en restrictievereisten te voldoen. Er zou daarom onder andere meer ruimte moeten komen voor onzekerheid en innovatie. Ook zou REACH beter moeten worden afgestemd met het ecodesignbeleidskader, om zo de verantwoordelijkheid voor kwalitatieve (afval-)materialen te delen met de producenten. Naast deze specifieke aanbevelingen, worden er ook overstijgende aanbevelingen gedaan om het Europees wettelijk kader voor de circulaire economie aan te passen. Hieronder valt de erkenning van ‘levenscyclusdenken’ als een nieuw milieurechtsbeginsel en van ‘Europees materialenrecht’ als een rechtstak van het Europees milieurecht dat het materialen systeem idealiter volgens het denkbeeld van de circulaire economie reguleert.