Het plaatsverbod in het bestuursrecht: naar een verruimde toepassing?

Abstract

M et de GAS-wet van 2013 werd in de nieuwe gemeentewet een nieuw artikel 134sexies ingevoegd, dat de mogelijkheid biedt aan burgemeesters om een plaatsverbod op te leggen. Op basis daarvan kan hij bij een verstoring van de openbare orde of overlast de dader(s) het verbod opleggen om voor één maand, tweemaal hernieuwbaar, een of meer welbepaalde plaatsen te betreden. Voorbeelden uit de praktijk zijn een (speel)pleinverbod, parkverbod, zwembadver-bod… Het plaatsverbod beperkt de burger in zijn recht op bewegingsvrijheid (GwH 23 april 2015, nr. 44/2015). Het plaatsverbod an sich is echter niet nieuw in het bestuurlijk (gemeentelijk) ordehandhavingsrecht. Zo had de burgemeester van Antwerpen eerder de bevoegd-heid op basis van het Antwerps politiereglement om een plaatsverbod (straatverbod) op te leggen in geval van ernstige overlast (RvS 23 oktober 2009, nr. 197.212). Nieuw was dat het plaatsverbod voor het eerst op algemene wijze in een (federale) wettekst werd geregeld. Het (gemeentelijk) plaatsverbod is overigens niet de enige techniek waarover het bestuur beschikt om de openbare orde te handhaven door de burger te beperken in zijn bewegingsvrijheid. Ook in andere, aparte wetgeving vinden we daarvan voorbeelden, voor specifieke gevallen. Zo kunnen bepaalde ambtenaren op basis van de voetbalwet aan hooligans na voetbalgeweld een plaatsverbod (stadionverbod) opleggen voor alle voetbalwedstrijden. Er blijkt een zekere wens te zijn om de bevoegdheid inzake het plaatsverbod te verruimen. Zo verwijst het regeerakkoord van 30 september 2020 naar een nieuwe regeling die zal worden getroffen 'ter uitbreiding van het lokaal plaatsverbod om ordeverstoringen of overlast te voorkomen'. Een gelijkaardige uitbreiding werd al tijdens de zomer geopperd door de voormalige minister van Binnenlandse Zaken naar aanleiding van een aantal incidenten op diverse stranden in het kader van de coronamaatregelen. De minister pleitte voor de invoering van een 'algemeen plaatsverbod' voor amokmakers, dat geldt voor alle stranden en indien nodig ook de recreatiedomeinen, hiervoor verwijzende naar het stadionverbod in de voetbalwet. Het zou volgens de minister administratief of gerechtelijk kunnen worden opgelegd, bijvoorbeeld door een burgemeester of rechter, en mogelijk zijn voor enkele weken, een hele zomer of zelfs langer. In gelijkaardige zin lezen we in de beleidsverklaring van de huidige minister van Binnenlandse Zaken dat er wordt gestreefd naar 'een meer doeltreffende toepas-sing van het plaatsverbod', met desgevallend een wetgevend initiatief ter zake. De aanleiding is het zogenaamde toenemende fenomeen van jonge amokmakers die voor overlast zorgen in toeristische en recreatieve gebieden. Er kunnen evenwel meerdere vraagte-kens worden geplaatst bij een uitgebreid plaatsverbod, in het bijzonder gelet op de meerwaarde ervan en in het licht van het proportionaliteitsbeginsel. Dat beginsel komt vaak ter sprake ten aanzien van het bestuur (of de rechter) bij de toepassing van de norm, maar moet ook worden nage-leefd door de wetgever. Die verplichting vloeit voort uit een algemeen beginsel van behoorlijke wetgeving. Het impliceert onder meer dat er een noodzaak moet zijn aan nieuwe wetgeving, in het licht van het na-gestreefde doel, en dat de verdere uitwer-king van de regel moet gebeuren in functie van dat doel (zie L. TODTS, Bestuurlijke en strafrechtelijke beperkingen op de persoon-lijke bewegingsvrijheid ter handhaving van de openbare orde: naar een algemeen toet-singskader, proefschrift Universiteit Ant-werpen, 2020, 336 en 355 e.v. en de verwij-zingen daar). Vanuit die optiek moet dan ook voorzichtig worden omgesprongen met een vergelijking met de voetbalwet. In dit geval heeft de wetgever immers voorzien in een regeling van meerdere stadionverboden met een verschillende finaliteit en bijgevolg een verschillende kwalificatie en rechtsregime. Deze bijdrage leent zich niet tot een volledige vergelijking met dat systeem, maar duidelijk is dat het voor de wetgever zaak zal zijn om op voorhand een keuze te maken in het beoogde doel of doelen en de regeling in het licht daarvan nader uit te werken. Bij het verruimd plaatsverbod lijkt het beoogde doel veeleer preventief van aard, namelijk het vermijden van overlast door amokmakers. Zoals hierboven bleek, zijn er al mogelijkheden voor het bestuur om dusdanig ordehandhavend op te treden in de vorm van een plaatsverbod. De meerwaarde van (nog) een plaatsverbod voor overlast door amokmakers lijkt op dat punt dan ook niet meteen gegeven. Wel nieuw ten aanzien van het plaatsverbod in de nieuwe gemeentewet zou zijn dat het verruimde verbod algemeen geldt, bijvoorbeeld voor alle stranden en dus niet enkel lokaal, en mogelijk ook voor een langere duur kan worden opgelegd. Dat zijn echter belangrijke (geografische en temporele) begrenzingen ingebouwd door de wetgever zelf tegenover het huidige plaatsverbod, opdat het verbod in verhouding staat tot het nagestreefde (preventieve) doel, zijnde een verbod dat niet verder gaat dan nodig voor het tegengaan van de ordeverstoring of overlast. Wanneer het daarentegen zou gaan om een algemeen plaatsverbod voor een langere periode is die link met de overlast mogelijk minder duidelijk aanwezig, op gevaar van schending van het proportionaliteitsprincipe. Voor zover het zou gaan om een bevoegdheid die toekomt aan de burgemeester, zal het verruimde plaatverbod overigens per definitie beperkt moeten blijven tot de grenzen van de eigen gemeente. De burgemeester kan immers geen verbod opleggen voor een plaats binnen een andere gemeente. Men zou kunnen argumenteren dat een verruimd plaatsverbod noodzakelijk is gelet op het 'verplaatsingseffect' van de overlast naar andere gemeenten en het (huidige) plaatsverbod daardoor minder doeltreffend zou zijn. Dat is echter vooralsnog niet bewezen en het gebrek aan doeltreffendheid blijkt niet zonder meer uit de praktijk. Regelgeving verantwoorden op basis van niet (wetenschappelijk) onderbouwde assumpties lijkt in elk geval te moeten worden vermeden. Dat voorbehoud werd overigens ook opgeworpen voor het huidige plaatsverbod, maar het heeft de wetgever er niet van weerhouden om een plaatsverbod in te voeren voor enkel een of meer specifieke plaatsen. Niets belet tot slot dat, wanneer de overlast zich plots zou verplaatsen, de andere burgemeester ook een plaatsverbod oplegt maar dan binnen zijn grondgebied. Het plaatsverbod is immers net bedoeld voor (overlast)situaties die een snel optreden vergen van de burgemeester (cf. GwH 23 april 2015, nr. 44/2015). Kortom, op het eerste gezicht dringt een uitbreiding van het plaatsverbod zich niet meteen op. De toegevoegde waarde tegenover het bestaand bestuurlijk orde-handhavingsinstrumentarium lijkt veeleer beperkt en ook andere vragen rijzen, met name wat de proportionele uitwerking betreft in het licht van het beoogde doel. Liesbeth Todts, doctor-assistent aan de Universiteit Hasselt, wetenschappelijk medewerker aan de Universiteit Antwerpen en advocaat. Sinds 2013 kan het (lokaal) bestuur op basis van de nieuwe gemeentewet een plaatsverbod opleggen ter handhaving van de openbare orde. Recent werd voorgesteld om die bevoegdheid uit te breiden, naar aanleiding van een aantal vechtpar-tijen afgelopen zomer op diverse stranden. Het doet de vraag rijzen: dringt een uitbreiding van het plaatsverbod zich daadwerkelijk op? Liesbeth Todts maakt een eerste analyse.