De Vlaamse regiovorming: Doel of middel?

Abstract

V laanderen gaat al enige tijd uit van een bipolair Vlaams bestuurlijk landschap met sterke lokale besturen enerzijds en een kaderstellende Vlaamse over-heid anderzijds. De provincies vormen daarbij niet langer een essentiële hoeksteen binnen het Vlaamse overheidslandschap. Om de bestaande bestuur-lijke structuren de nodige slagkracht te bieden, zet de Vlaamse regering Jambon naast (vrijwillige) fusies sterk in op de vorming van vaste regio's. Voor veel hedendaagse ontwikkelingen en uitdagingen is een aanpak op het gemeentelijke niveau te beperkt, maar staat het Vlaamse niveau te veraf. Daar-door ziet men de afgelopen jaren een grote toename van intergemeentelijke samenwerking. Om een wildgroei aan zulke intermediaire structuren te vermijden, zullen gemeenten in de toekomst worden aangespoord om hun intergemeentelijke samenwerkingsverbanden maximaal te organiseren binnen een vaste regio-nale gebiedsomschrijving volgens het zogenaamde matroesjkamodel. Zo wil men een antwoord bieden op de steeds toenemende complexiteit en meergelaagdheid van het intermediaire bestuursniveau. De verschillen in omvang, inhoud en taakstelling tussen de verschillende gedaantes die interlokale samenwerking kan aannemen, tonen aan dat de beoogde schaalgrootte van de regio's een belangrijk aandachtspunt is. De Vlaamse regering koos ervoor om bottom-up te werk te gaan, in die zin dat dat de lokale bestu-ren-en meer bepaald de burgemeesters-de spil vormen bij de opbouw van het nieuwe regioniveau. Ook al vertrekt men op basis van de input van de lokale besturen, het is uiteindelijk de Vlaamse regering die vanuit haar stimulerende regierol de definitieve regio's afbakent. Zo verdeelde men Vlaanderen in zeventien referentieregio's. Het vastklikken van die structuren heeft als voordeel dat de vrijblijvendheid in hoofde van de lokale overheden verdwijnt en shoppinggedrag wordt vermeden. In sommige gevallen bleken de verlangens van de verschillende lokale overheden moeilijk verzoenbaar, waardoor Vlaanderen uiteindelijk zelf de knoop over de definitieve indeling in regio's moest doorhakken. In Limburg, dat oorspronkelijk één grote regio zou vormen, werd een tweede consultatieronde georganiseerd om zo alsnog drie kleinere referentieregio's te bekomen. Als antwoord op de vraag naar meer samenwerking op grotere schaal, maakt Vlaanderen ook supraregionale samenwerking mogelijk. Binnen de regio's zelf kunnen gemeenten dan weer subre-gio's vormen. Kleinere regio's met supraregionale samenwerking of één grote regio met verschillende subregio's: het lijkt een semantische discussie die dient als politiek compromis. Nu de referentieregio's zijn afgebakend, moeten de lokale besturen hun samenwerkingsverbanden er maximaal op afstemmen qua werkingsgebied, om zo te snoeien in het totaal aantal tussenstructuren. Voor nieuwe samenwerkingsverbanden gaat die verplichting in vanaf de geplande wijziging van het decreet over het lokaal bestuur (DLB) in 2022. Voor bestaande intercommunales krijgen de steden en gemeenten de tijd tot 2031. Als lokale besturen uit verschillende regio's in de toekomst willen samenwerken, kan dat, maar zul-len ze dat grondig moeten motiveren per individu-eel samenwerkingsverband. De Vlaamse regering moet dus steeds voorafgaandelijk haar goedkeu-ring geven. De decretale uitwerking zal moeten uitwijzen in welke mate dat voornemen verenig-baar is met het beginsel van de lokale autonomie en het grondwettelijke recht van de lokale bestu-ren om zich te verenigingen. In ieder geval moet de democratische aansturing van de besluitvor-ming steeds gegarandeerd blijven. In het DLB zul-len daarom bijkomende waarborgen worden opge-nomen die minstens bestaan uit een maandelijkse agendering van de regiovorming binnen het sche-pencollege en een halfjaarlijkse rapportering daarover aan de gemeenteraad. Ook de Vlaamse overheid zal binnen haar bevoegdheden gestalte moeten geven aan het sectoraal beleid binnen de regionale structuren. De Vlaamse regering engageert zich om tegen 2025 de bestaande sectorale samenwerkingsverbanden die Vlaanderen zelf oplegt, in te kantelen in de nieuwe regio's. In de loop van 2023 zal een verzameldecreet de nodige aanpassingen aan de organieke sectorregelgeving bundelen. De toekomst van de vaste regio's hangt echter niet alleen af van de Vlaamse overheid. Ook federaal zijn er een aantal bovenlokale samenwerkingsverbanden of structuren waarin lokale besturen hun krachten bundelen. Te denken valt daarbij aan de politiezones, hulpverleningszones, maar ook de gerechtelijke arrondis-sementen en kiesomschrijvingen. Buiten de ambitie om daarover de dialoog aan te gaan met de federale overheidsinstanties en zo in de toekomst álle samen-werkingsverbanden te kunnen vatten binnen de referentieregio's, bevat de kadernota daarover geen concrete info. Het behoort dan ook tot de federale bevoegdheid om de knopen erover door te hakken. Ook met betrekking tot de grensoverschrijdende intergemeentelijke samenwerking blijft de tekst van de kadernota beperkt en dient de decreetgever rekening te houden met het hoger regelgevend kader. Dat kader vertrekt net van de idee om territoriale beperkingen inzake samenwer-kingsvormen zo veel als mogelijk te vermijden en bottom-up te sturen op basis van economische, sociale en territoriale samenhang. De Vlaamse regiogrenzen kunnen hier dus geen absolute juridische barrière vormen. De Vlaamse regering bevestigt ook uitdrukkelijk dat de referentieregio's geen nieuwe bestuurslaag zijn, noch een nieuwe structuur. Het betreft een louter overleg-model waarbinnen burgemeesters afspraken kunnen maken vanuit een breder maatschappelijk perspectief. Dat sluit echter niet uit dat de huidige regiovorming een-noodzakelijke-tussenstap is binnen de interne Vlaamse staatshervorming. Artikel 41, eerste lid van de Grondwet geeft Vlaanderen immers de bevoegdheid om de provincies af te schaffen en te vervangen door bovengemeentelijke besturen. Het is geen geheim dat de politieke gedragenheid van de provinciale bestuur-slaag alsmaar vermindert. Door Vlaanderen nu alvast in kleinere territoriale omschrijvingen onder te verdelen, is de stap naar nieuwe bovengemeentelijke orga-nen ter vervanging van de huidige provincies alvast een beetje kleiner geworden. Zulke organen zijn volgens de Grondwet overigens wél een nieuwe bestuurslaag met een eigen verkozen raad. Vlaanderen én de lokale besturen doen er dus goed aan om bij de afbakening van de regio's niet over één nacht ijs te gaan. Het is aan hen om een evenwichtige en performante schaalgrootte te vinden. Daarbij is gedragenheid door de lokale besturen een belangrijker parameter dan absolute aantallen van deelnemende gemeenten, inwonersaantallen of totale oppervlakte. Dennis Fransen is doctoraatsbursaal staats-en bestuursrecht, CORe UHasselt en Loth Van der Auwermeulen is doctoraatsbursaal bestuursrecht, CORe UHasselt. Het was een opvallende ambitie in het Vlaams regeerakkoord 2019-2024 om volop in te zetten op regiovorming vanuit de lokale besturen. De regering Jambon ziet de vaste regiovorming als een middel om de bestuurlijke verrommeling tegen te gaan en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden beter te stroomlijnen. De definitieve afbakening van de referentie-regio' s en de impact op de lokale en bovenlokale besturen doen evenwel enkele juridische en praktische vragen rijzen.