Les intercommunales en Belgique: entre le public et le privé et la nécessité d'une modernisation du cadre juridique

Abstract

Cette contribution analyse le régime juridique des intercommunalités en Belgique, à l’occasion du centenaire de la loi organique de 1922. Les intercommunalités constituent des partenariats institutionnalisés entre communes, destinées à poursuivre ensemble des objectifs d’intérêt communal. Leur spécificité réside dans leur hybridité : elles se situent entre droit public et droit privé, entre pouvoirs publics et entreprises. Cette hybridité, historiquement justifiée par des raisons pragmatiques de fonctionnement, génère aujourd’hui de nombreux problèmes de lisibilité, de sécurité juridique et de compatibilité avec les évolutions sociales, économiques et européennes. Après avoir présenté les bases constitutionnelles et législatives de la coopération intercommunale belge et la répartition des compétences entre les trois régions belges, l’article examine trois dimensions de cette hybridité : 1/ La forme juridique : l’usage combiné de dispositions de droit public et privé a mené à une construction « sui generis » complexe, renforcée par des renvois dynamiques au droit des sociétés. Cette technique accroît l’incertitude et brouille la distinction entre entité publique et société commerciale. 2/ La nature et le caractère : bien que les intercommunalités soient qualifiées de personnes morales de droit public, certaines sont considérées comme des entreprises au regard du droit européen de la concurrence ou du Code belge de droit économique, ce qui contredit la ratio legis initiale (« pas de caractère commercial »). 3/ Les objectifs et activités : juridiquement limités à la poursuite de l’intérêt communal, les intercommunalités belges ont en pratique évolué vers des activités économiques concurrentielles, parfois au-delà de ce cadre, vers un niveau international. Cette dérive entraîne des incertitudes quant à la légitimité et au contrôle démocratique. Face à ces constats, l’auteure formule six points clés et vingt recommandations visant à moderniser la législation en Belgique. Ces propositions se déclinent en deux approches : une voie « conservatrice », qui réinscrit les intercommunalités dans le cadre traditionnel et une voie « moderne », qui accepte leur rôle économique et préconise une différenciation fonctionnelle. La thèse défend ainsi la mise en place d’une typologie uniforme mais différenciée : toutes les intercommunalités conserveraient une forme juridique publique, mais leurs objectifs seraient distingués entre « intérêt communal traditionnel » et « intérêt communal économique », chacun assorti d’un régime juridique adapté (par ex. application ou non du droit administratif, régime fiscal différencié, degré de contrôle variable). En conclusion, la contribution souligne que l’hybridité est une donnée historique constante en Belgique mais que, dans le contexte actuel, elle est devenue contre-productive. Une réforme en profondeur s’impose afin de garantir un équilibre durable entre missions publiques et activités économiques et de préserver le rôle des intercommunalités comme instruments au service des communes.